さぼってました+大阪地裁判決の解説

2021年1月16日から22日
■ずっとさぼっていました。
★眠っているふり
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★もうすぎ3歳です!
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★本当に泣いているところ!
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★ネズミ捕まっちゃった!
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■大阪地裁判決の解説

20201204大阪地裁判決の肝と今後についてのメモ
ポイント!
1. 国に関電大飯3・4号機の設置変更許可処分の取り消しを命じた!
2. 争点は「ばらつき条項」
3. 原告及び被告の主張
4. 裁判所の判断
5. 「ばらつき条項」の位置付け・経緯等
6. 判決以後のこと・・・

1. 国に関電大飯3・4号機の設置変更許可処分の取り消しを命じた!
 原子力規制委員会が平成29年5月24日付けで被告参加人に対してした大飯発電所3号機及び4号機に係る発電用原子炉の設置変更許可を取り消す。
➡行政訴訟であるので・・・
● 行訴では、訴える相手は国であり、新規制基準に適合しているとした原子力規制委員会の判断が合理的かどうかが問題となり、国による設置変更許可処分の取り消しが目標となる。
●行訴の裁判では原発の基本設計の安全性だけが審理対象となるなどの制約もあり、例えば放射性廃棄物が残ることやその処分方法、制御棒の挿入時間、避難計画の実施可能性などは審理の対象から除外されることになる。

2. 争点は「ばらつき条項」
(1)「審査ガイド」の「ばらつき条項」原文
争点となった審査ガイドⅠ.3.2.3(2)の第2文は以下のとおりです。

「震源モデルの長さ又は面積、あるいは1回の活動による変位量と地震規模を関連付ける経験式を用いて地震規模を設定する場合には、経験式の適用範囲が充分に検討されていることを確認する。その際、経験式は平均値としての地震規模を与えるものであることから、経験式が有するばらつきをも考慮されている必要がある」

(2)「経験式」「経験式が有するばらつき」とは何?
経験式は、観察などによる実測値から導かれた諸量の関係を表す式のこと。例えば卑近な例でいえば、体重と身長の関係を表す式も関係式と言える。実際に個々人の体重と身長をグラフ上にプロットすると両者間にはどうやら一定の関係があるように思えてくる。これを数学的に式にして表したのが経験式である。これを次の表・グラフでみてみると・・・。また「経験式が有するばらつき」についても次頁に例を挙げる。
*経験式のグラフは省略

*ばらつきの例のグラフも省略


(3)その前に基準地震動の設定方法について
 大飯原発の基準地震動設定については、断層モデルという手法を用いる。これにより断層面積(951平方キロ!)を決定し、これを入倉・三宅式という経験式(観察などによる実測値から導かれた諸量の関係を表す式。)に代入して基準地震動を導いている。入倉・三宅式とは強震動を予測するために作られた式であり、実際に起きた53個の地震において推定される断層面積と地震モーメント(断層運動のエネルギーの大きさを表す指標)の関係を表す式で、S=4.24×10-11×(M0×107)1/2という形で表わされる(Sは断層面積、M0は地震モーメントを表す)。この式によって導き出された基準地震動の値は当然のことながら「平均値」ということになる。
 経験式である入倉・三宅式と交わる地点と1σの下端の交わる地点では、地震モーメントに2.41倍の乖離がみられる。地震モーメント(M0)をガルに換算するためには1/3乗する。そうすると最終的に加速度(ガル)は1.34倍になる。すなわち、同じ断層面積でも1σをとった場合には、ガル数は1.34倍になる。現行856ガルなので約1150ガルになる!

3. 原告及び被告の主張
(1)原告の主張
 審査ガイドのⅠ.3.2.3(2)「震源特性パラメータの設定」の第2文(ばらつき条項)では、経験式は平均値としての地震規模を導き出すものなので、平均値から外れた「ばらつき」も考慮される必要があるとされているのに、関電はそのような考慮もしておらず、規制庁は関電が設定した基準地震動をそのまま認めている。そのため実際に発生する地震の規模は平均値から懸け離れる可能性があると主張。

(2)被告の主張
 被告国側は基準地震動設定の基となる震源断層の長さ、地震発生層の上端深さ・下端深さ、断層傾斜角、アスペリティ(強く固着して周囲よりも強い地震動を生み出すとされる断層面)の位置・大きさ等々を保守的に設定し、短周期の地震動レベルを1.5倍にするなど「不確かさ」を十分に考慮しているので、前述した審査ガイドⅠ.3.2.3(2)の第2文の「ばらつき」は考慮する必要がないと主張。
*編注)2007年の中越沖地震により東京電力の柏崎・刈羽原発の基準地震動が450ガルのところ1号機の解放基盤面において1699ガルが観測されたことを踏まえてこのように計算することになった。

3. 裁判所の判断
(1) 概要
 裁判所は、基準地震動の算定過程における経験式は二つの物理量の間の平均的な関係を示すものであり,経験式によって算出される地震規模は平均値であるが、実際に発生する地震規模は平均値からかい離することが当然に想定されているとして、審査ガイドのばらつき条項に言及。この条項の意味を、震源の断層面積などをもとに計算して導かれる「平均値」に何らかの上乗せをする必要性の有無を検討すべき趣旨だと判断。
しかしながら、関電は地質調査に基づいて設定した断層面積などを基に経験式に当てはめて算出した地震規模をそのまま使用しており、「平均値から上振れするリスクをを前提とした地震規模を設定するかどうかを検討せず、実際に上乗せもしていなかった」と指摘。さらに国は上乗せの必要性について何ら検討せずに原発設置変更許可を与えていることから、審査に「看過しがたい過誤、欠落があり、違法だ」と断じた。その結果、設置変更許可処分の取り消しという判決に至った。

(2) 判決原文抜粋
 前記aのような本件ばらつき条項の第2文の趣旨に照らすと,基準地震動の策定に当たっては,経験式が有するばらつきを検証して,経験式によって算出される平均値に何らかの上乗せをする必要があるか否かを検討すべきものであるといえる。そして,その結果,例えば,経験式が有するばらつきの幅が小さく,他の震源特性パラメータの設定に当たり適切な考慮がされているなど,経験式によって算出される平均値に更なる上乗せをする必要がないといえる場合には,経験式によって算出される平均値をもってそのまま震源モデルにおける地震モーメントの値とすることは妨げられないものと解される。
しかるに,上記のような検討をすることなく,経験式によって算出された地震モーメントをそのまま震源モデルにおける地震モーメントの値とすることは,本件ばらつき条項の趣旨に反するものといわざるを得ない。そして,本件ばらつき条項に適合しない基準地震動の策定は,設置許可基準規則4条3項*に適合しないものと解するのが相当である。(判決123頁)

 以上によれば,本件申請について,基準地震動の策定に当たり,入倉・三宅式に基づき計算された地震モーメントをそのまま震源モデルにおける地震モーメントの値としているにもかかわらず,原子力規制委員会は,経験式である入倉・三宅式が有するばらつきを考慮した場合,これに基づき算出された値に何らかの上乗せをする必要があるか否か等について何ら検討することなく,本件申請が設置許可基準規則4条3項*に適合し,地震動審査ガイドを踏まえているとした。このような原子力規制委員会の調査審議及び判断の過程には,経験式の適用に当たって一定の補正をする必要があるか否かを検討せずに,漫然とこれに基づいて地震モーメントの値を設定したという点において,過誤,欠落があるものというべきである。(判決132頁)
*設置許可基準規則4条3項
「耐震重要施設は、その供用中に当該耐震重要施設に大きな影響を及ぼすおそれがある地震による加速度によって作用する地震力(以下「基準地震動による地震力」という。)に対して安全機能が損なわれるおそれがないものでなければならない。」

5. 「ばらつき条項」の位置付け・経緯等
(1) 「ばらつき条項」と不確かさの位置付け
 審査ガイド内での「ばらつき条項」と被告の主張している「不確かさ」の考慮の位置付けについて確認しておく。前者については、審査ガイドのⅠ.3.2.3(2)「震源特性パラメータの設定」の第2文として配置されている。ここでいうばらつきとは経験式(平均式)とその基データ点との乖離の度合いのことであり、分かりやすくは標準偏差(σ)で表される。後者は、審査ガイドの主にⅠ.3.3.3という別項目で規定されている。
 さらに不確かさを考慮した場合には地震規模のばらつきは考慮しなくて良いなどということは、審査ガイドのどこにも規定されていない。つまり審査ガイド上ではばらつきと不確かさは全く別の要素として規定されています。

(2) 「ばらつき条項」が追加された経緯
 裁判所が最終的に設置変更許可の取り消しを命じたのは、単に審査ガイドにばらつきを考慮する旨の記載があったからというだけではない。2010年原子力安全委の「安全審査の手引き」には、そもそもばらつき条項の第2文(ばらつき条項)は存在していなかった。裁判所は判決の中で、福島原発事故後に厳しくなった新規制基準に基づく審査基準「審査ガイド」の中に「(計算式のもつ)ばらつきも考慮する」という一文が加わった経緯や趣旨について、専門家らによる会議の発言などを踏まえて検討した結果、「ばらつき」とは、計算式で求める地震規模の「平均値」よりも、数値が大きくなる可能性を考慮すべきだという「積極的な意味が込められていた」と位置付けている。つまり、東日本大震災で想定外の大きな揺れにより原発事故が発生した反省から設けられたものだと言っている。以下は専門家らの発言を検討した判決文。

(3) 専門家の発言①(判決文引用)
 原子力安全委員会は,福島第一原発事故を受け,同委員会に設置された専門部会である原子力安全基準・指針専門部会に対し,福島第一原発事故の教訓等を踏まえ,耐震設計審査指針及び関連の指針類に反映させるべき事項を検討,報告するよう指示した(乙118)。これを受けて,同部会は,地震及び津波に関する専門家から成る地震等検討小委員会を新たに設置し,上記事項の検討を行わせることとした(乙117)。
a 地震等検討小委員会の第9回会合において,耐震設計審査指針の改訂に係る議論の中で,同指針の「5.基準地震動の策定」(当時の改訂案では「Ⅳ.耐震安全設計方針」の「2.基準地震動の策定」)の項の下の,「(解説)Ⅱ.基準地震動Ssの策定について」内の「(4)震源として想定する断層の評価について」のうち,「④経験式を用いて断層の長さ等から地震規模を想定する際には,その経験式の特徴等を踏まえ,地震規模を適切に評価することとする。」との記載について,川瀬委員(当時京都大学防災研究所教授)が,上記(4)項は基本的に全部活断層の評価に関し規定されていて,「④で「経験式を用いて断層の長さ等から地震規模を想定する際にはその経験式の特徴を踏まえ地震規模を適正に評価することとする。」という規定はありますが,海溝型地震の想定断層域とマグニチュードの関係については過去の平均則を使って想定してきているというのが現状で,あと連動は考慮しましょうという話にはなっていますが,同じ想定域からマグニチュードがより大きな地震が発生する可能性はゼロではないわけです。それは今まで残余のリスクですよという話になっていたわけです。ばらつきの評価を断層パラメータのばらつきだけではなくて想定断層のマグニチュード等の断層想定におけるばらつきとして,海溝型地震,プレート間地震に関しても想定すべきだと思います。」と発言した(乙227,228)

(4) 専門家の発言②(判決文引用)
 b 川瀬委員の前記aの発言を受けて,前記aの「④経験式を用いて断層の長さ等から地震規模を想定する際には,その経験式の特徴等を踏まえ,地震規模を適切に評価することとする。」との記載の次に,「その際,経験式は平均値としての地震規模を与えるものであることから,その不確かさ(ばらつき)も考慮する必要がある。」との1文が付け加えられた。この文は,現時点の知見等を踏まえて追加するものとされた。この文については,地震等検討小委員会の第10回(編注:実際は11回)会合において,入倉主査から,「実に上の文章(判決注:「④経験式を用いて断層の長さ等から地震規模を想定する際には,その経験式の特徴等を踏まえ,地震規模を適切に評価することとする。」との記載)だけですと,経験式でやりなさいということになってしまうので,経験式と経験式の不確かさを考慮するということが必要だと思うんですけれども。」との発言がされた。(乙229,230)(判決116~117)

(5) 規制委自身が「ばらつき条項」の趣旨を明確化
 規制委自身が作成・公表している「実用発電用原子炉に係る新規制基準の考え方について【改訂版】」(2018.12.19)の249頁には、以下の見解が示されています。
*編注:下記の②は「ばらつき条項」のこと。ここでは経験式の乖離の度合い(例えば標準偏差)のことを考慮しなさいよ、と規制委自身が明白に述べているのです。

「そして、上記②の規定は、経験式を用いて地震規模を設定する場合の当該経験式の適用範囲を確認する際の留意点として、経験式は平均値としての地震規模を与えるものであることから、当該経験式の適用範囲を単に確認するのみではなく、より慎重に、当該経験式の前提とされた観測データとの間の乖離の度合いまでを踏まえる必要があることを意味しているものである。つまり、上記②の規定の「経験式が有するばらつき」とは、当該経験式とその前提とされた観測データとの間の乖離の度合いのことである。」

6. 判決以後のこと
(1) 規制委は審査ガイド(ばらつき条項)の修正を画策
 規制委のある幹部の「表現が曖昧と言われても仕方ない部分があり、解釈に違いが出てしまう可能性があった」(毎日新聞、2020年12月5日)というコメントが示唆するとおり、規制庁は審査に「過誤」「欠落」があったという意識はなく、「解釈の違い」に過ぎないのだからガイドの見直しをすればよいと考えているふしがみられる。少なくとも昨年9月16日の結審直後からガイドの見直しを検討し始めている。つまり「審査ガイド違反」が問題ならばガイドを変えてしまえ、ということのようだ。昨年10月28日の規制委員会では、「規制内容に誤解を生じるおそれがあり表現の改善に早期に取り組むことが必要である」事項として、「『経験式が有するばらつき』とあるが、経験式にばらつきを加えるという誤解を与えるため、記載を修正する」が挙げられている。
 さらに規制委は昨年の12月16日付で「基準地震動の策定に係る審査について」という文書を公表しており、そこには以下のような記述がある。

 「審査では、入倉・三宅式を用いて地震モーメントを計算する際、式の基となった観測データのばらつきを反映して計算結果に数値を上乗せする方法は用いていない。そのような方法は、強震動予測レシピで示された方法ではなく、かつこのような方法の科学的根拠を承知していないからである。」
*編注)「強震動予測レシピ」とは、震源断層を特定出来る地震について、将来発生する可能性の高い想定地震の断層モデルを設定して強震動を予測するために、誰でも同じような予測計算が出来るような標準的な方法論としてまとめられたもの。入倉・三宅式もそのひとつ。

 昨年12月22日、原告及び支援者の皆さんと規制庁の担当者との話し合いがもたれ、その席でこの「強震動予測レシピで示された方法ではなく」と「このような方法の科学的根拠を承知していない」の部分について、原告側は繰り返しその意味するところについて質問をした。おそらく同様の趣旨の質問を10回程度はしたと思われるが、規制庁の法務部担当者からの答えは一貫して「係争中の裁判にかかわることなので答えは差し控える」というもので、公表した文書にもかかわらず、その内容が意味不明のままである。来る2月9日の福井県民を対象として規制庁の説明会でも、この辺に関わる質問が出た場合に規制庁がどう答えるかに注目したい。
 先の文書は、ばらつき条項を採用しないのは、ばらつきに上乗せするような方法が強震動予測レシピにないからというのがその理由のようだが、大飯での基準地震動策定のためのレシピとしては入倉・三宅式が採用されており、実は地震等検討小委員会における審査ガイドの審議過程で、その入倉考次郎さんらのばらつきを考慮する必要があるという発言を受け、さらにパブコメを経てばらつき条項がこのガイドに加えられたという経緯がある。そのような重みのある条項を規制委はどう修正しようとしているのか、その動きを注視していく必要がある。

(2) 原告は2021年1月14日に大阪高裁に執行停止の申し立て!
 以下、申立書の結論部分です。

1 原子力発電所の設置許可を巡る行政訴訟は、1973年の伊方原発訴訟の提訴以来、47年の歴史を有するが、認容事例は、2003年1月27日の「もんじゅ」に関する名古屋高等裁判所金沢支部の判決(無効等確認)と大阪地裁判決の2例しかない(「もんじゅ」については、その後最高裁が前記名古屋高裁金沢支部判決を破棄したが、最終的に「もんじゅ」は廃炉に追い込まれた)。
 大阪地裁判決が、あえて、本件処分を違法と断じたのは、本件各原発に関する原子力規制委員会の調査審議及び判断の過程に看過し難い過誤、欠落があるという点がきわめて深刻に見受けられるという重大な判断によるものであるというべきである。
2 2011年の東日本大震災と福島原発事故は、原発の安全神話を完全に過去のものにした。そして、原子炉等規制法の改正と原子力規制委員会の設置は、福島原発事故に対する痛切な反省に立ったものであった筈である。原子力規制委員会は、「組織理念」として以下のように定めている。

原子力規制委員会は、2011年3月11日に発生した東京電力福島原子力発電所事故の教訓に学び、二度とこのような事故を起こさないために、そして、我が国の原子力規制組織に対する国内外の信頼回復を図り、国民の安全を最優先に、原子力の安全管理を立て直し、真の安全文化を確立すべく、設置された。
原子力にかかわる者はすべからく高い倫理観を持ち、常に世界最高水準の安全を目指さなければならない。
我々は、これを自覚し、たゆまず努力することを誓う。

その上で、原子力規制委員会は、その使命として、「原子力に対する確かな規制を通じて、人と環境を守ること」を掲げる(疎甲8 原子力規制委員会の組織理念)。
にもかかわらず、改正原子炉等規制法に基づく新規制基準による安全審査が違法であると裁判所において断じられたことは、前記のような高邁な理念・使命が絵空事になっていると言わざるを得ない。更田豊志原子力規制委員長は、大阪地裁判決を受けた2020年12月9日の記者会見でも、「我々の審査に何らの過誤も欠落もなかったと考えており、その判断に自信を持っています」と述べて、真摯な反省をしているとは到底考えられない(疎甲9 記者会見)。また、原子力規制委員会は2020年12月16日に、「基準地震動の策定に係る審査について」という文書を決定し(疎甲10)、その中で、「審査では、入倉・三宅式を用いて地震モーメントを計算する際、式の基となった観測データのばらつきを反映して計算結果に数値を上乗せする方法は用いていない。このような方法は、強震動予測レシピで示された方法ではなく、かつこのような方法の科学的根拠を承知していないからである。」と記載するなど、開き直ったような姿勢を示している。
3 大阪地裁判決を言い渡した裁判官諸氏は、非常な勇気を振り絞って処分を取り消したはずである。そのことは、御庁においても重大なものとして捉えて頂きたい。
4 よって、申立人らは、申立ての趣旨記載の決定を求める。

(3) 控訴審でばらつき条項はどうなるか?
 控訴審の途中でばらつき条項が修正される可能性は、規制庁の動きから当然にあると思われる。どのような修正がなされるのかにもよるが、本裁判については、ばらつき条項が修正された場合、裁判所は問題が解消されたと判断するのか。それとも処分は旧審査ガイドによるものであるから、新たな審査ガイドによる審査が必要などと判断するのか。さらに執行停止の申立てについても同様に、審理中に修正された場合には訴えの根拠なしというような判断を裁判所がはたしてするのか、それとも旧審査によるものとして審理が行われるのか。 注目していく必要がある。

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